浙江财政改革：“四两拨千斤”

机关单位要钱，领导批条子要钱，贫困县更是专人住省要钱，财政厅长成了最缺钱的人。但财政改革后，文山削，会海填，赤字消，浙江省财政厅游刃有余。这变化缘于约束与激励并举——

浙江省财政改革5年功彰业显，削文山，填会海，消赤字，约束与激励并举，以财政作为杠杆，四两拨动千斤：对文山会海产生的根源———行政单位行政经费实行“抓大放小，包奖结合”；对贫困县和次贫困县实行“两保两挂”，对一般市县实行“两保两联”，对亿元县市实行收入上台阶政策。5年来，浙江省经济发展，财富增加，17个贫困县和次贫困县全部消灭了赤字；全省所有县市没有发生过工资拖欠问题。财政部领导在全国财政工作会议的报告中要求推广浙江省的经验。

改革的效果是显著的。显著的效果却是被困境逼出来的。

1993年初，工程师出身的翁礼华就任省财政厅厅长。俗话说，不当家不知柴米贵，接过“浙江省大管家”的担子，困难便扑面而来：各机关单位向他要钱，一个个领导批条子向他要钱，贫困县更是派专人住到招待所打持久战向他要钱，尽管他掌握着数以百亿元的资金，却感到自己是最缺钱的人。

这位从基层厂长、研究所所长、县长直干到省政府副秘书长的翁礼华此时陷入沉思：现行财务体制弊端很多：多开会、多出差、多发文件、多打电话天经地义，何也？为了工作；只允许有发票的增支，不允许无发票的节支；财政部门对差旅费等具体费用管得很细，而对开支总量则难以掌握。财务包干规定过死，对单位和个人无利益可言，只有约束没有激励，结果是包而不干。

能否建立起一个约束与激励相结合的机制，使人人乐于节约？翁礼华提出了“抓大放小，包奖结合”的定额包干制度：取消财政对单位经费开支的繁琐规定，让单位自行订立因地制宜的财务报销制度；全年经费节余部分，50％用于干部福利和奖励，50％转入次年的公用经费，一律不上交；经费管理成绩卓著的给予专项奖励；不鞭打快牛，不鼓励落后，单位每年行政经费均按一定比例增长。这一改革方案获准后，财政厅即与省直78个单位签订了“包死基数，超支不补，结余留用”的包干协议。

改革措施一出台，各单位各部门节约积极性陡然高涨，省委办公厅很快出台了《压缩会议的规定》、《关于鼓励无房户自租私房的规定》、《关于接待费开支的规定》、《关于交通费包干的办法》，10多项规定都被省委领导和普通干部自觉执行。以会议为例，必开的会议，尽量压缩规模，在杭州的代表不再安排食宿，开会不再到宾馆，而在机关会议室开，以减少场租费。1993年全省信访工作会议原定300人，开3天，经费10万元，后改成电话会议，只花了2000元场租费；4月全省经济工作会议，省主要领导带头不住会，不吃会议餐，会议原预算8万元，结果只花了2万元。包干使各种会议大大压缩，省劳动厅将全年的37个会议压缩到15个。省委办公厅当年的会议支出88．68万元，比1992年压减45．72万元。上调干部原来都是住宾馆饭店，改革后鼓励租私房，仅此一项，1993年就节约了8万元。邮费也是一大开支，翁礼华是省人大代表，省人大常委会就在他当时工作的省政府办公厅楼上，一次一个文件竟寄了一个星期，令他哭笑不得。改革后，此类情况消失了，当年省人大的邮费节约了2／3。

财务管理权限的下放使原来的一家理财变成多家理财，使原来的财务人员理财变成领导和群众共同理财。由于节余部分1／2可用于福利或奖励，一个单位内部互相监督的财务体制自然形成。浙江省驻外的一个办事处原来往返都是乘飞机，后改成乘火车给个人补贴，人人都乘火车了；省人大原来发文印选票全送印刷厂，后来全部改由自己承担；省委组织部将长途电话集中到一个地方，专人负责登记，电话费大大降低。这一改革还使文山会海减少，串会、套会多起来了。而省级机关人均年收入却增加了5000多元。

严中模是国家级贫困县文成县分管财政的副县长，1993年工资改革后，文成县经济捉襟见肘，为了向财政厅要钱，他住进财政厅招待所，作了打持久战的准备，并屈尊做了个文成县财政局工作证，为的就是享受内部优惠，每天的住宿费从36元优惠到18元。

何止严中模呢，占跃平就任龙游县代县长，3个月就跑了4趟财政厅。翁礼华简直成了“唐僧肉”，贫困县的领导上班拦，下班截，上门堵，谁都想美美地“咬”上他一口。

浙江省有17个贫困和次贫困县，1994年省财政给他们的补助是2．0278亿元，可是这些县仍然出现1．1222亿元的财政赤字。

补助补出了懒惰的毛病。翁礼华要治治这种懒病。他率队深入17个县进行调查。他发现，传统的扶贫系输血型，省财政的补助以每年5—10％的幅度递增，但这种补助方式却使贫困县领导滋生了等靠要的依赖情绪，导致这些领导不断往省里跑，“会叫会跑多补助，不跑不叫少补助”，结果是“年年补，年年穷，越穷越补，越补越穷”。

关键是增收缺乏利益驱动，多增的结果是少补，这样的政策导向不就是鼓励懒惰么！情况明，翁礼华治懒方案也出台了：在保证完成中央税收任务，保证实现当年财政收支平衡的前提下，把省财政补助和奖励与地方财政收入增长挂钩，以1994年的补助为基数，地方财政收入每增长1％，省对县的补助增长0．5％；地方财政收入每增加100万元，省财政奖给县里5万元，一定3年不变。

想多得省里补助和奖励就得多收入。各县领导马上动起来了。缙云县接到改革方案时正在做全年的财政预算，往年都做赤字预算，1995年若再出现赤字，全县就会少800万省财政补助，不行！各级动员，开源节流，年底一举消灭财政赤字，还增加县财政可用资金259万元。泰顺县抓农业开发和小水电资源开发利用；云和县利用山上废枝杂木创办新云玩具厂，年创汇500万美元；景宁县开发食用菌和高山蔬菜，仅香菇市场一年税收就可收200多万元。

奇迹发生了：在此项改革实施的1995年，17个县实现地方收入4．46亿元，比上年增长1．27亿元，增长39％，比全省平均增幅高21个百分点，1994年17个县有12个未完成中央两税任务，1995年只有2个未完成；15个县实现了当年财政收支平衡。国家级贫困县文成县财政收入比上年增长124．7％，不仅实现当年财政收支平衡，还消化了1000多万历年的财政赤字。泰顺县财政收入增长74．3％，有史以来第一次解决了吃饭问题，还拿出200万用于企业技术改造。实行两保两挂后的3年中，17个县增加收入10亿多，财政厅的补助却只有4亿多，补助的数比以前少了，贫困和次贫困县的收入却多出了10多个亿。1996年，两保两挂扩展到21个县，21个县全部实现财政收支平衡，完全起到“四两拨千斤”的妙用。近年全国不少县存在欠发工资现象，拖欠工资49亿元，而浙江省在财政体制改革后的5年中没有一个县发生过拖欠工资问题。

浙江省财政厅已变得“门前冷落车马稀”，翁礼华现在是明来明去坦然上下班，不再东躲西藏，担心有人来吃他的“唐僧肉”了。

1997年初，金华市发生涉及62亿元的增值税发票大案，一批干部涉案被捕。震惊之余，正在中央党校学习的翁礼华感到，除了提高反腐能力外，市县领导和市县财政税务干部紧迫需要补上专业知识这一课。

当年7月，翁礼华回到浙江，即开始省、地、县（市）分层次培训，全省财税干部全部轮训一遍。这样庞大的培训在全国还没有过。

翁礼华认为，人是万物之灵长，人的能量发挥不可估量。学习所花费的时间和费用是四两，而掌握知识后发挥的作用则能拨动千斤。磨刀不误砍柴功。翁礼华说，培训后都要考试，合格的发给上岗证，考试不及格则免职。

翁礼华“四两拨千斤”的又一高招：让亿元县市领导上财税讲台。这样，每年两次的财税会议变成了亿元县市领导的经验交流会。而理财经验的交流使县市领导理财思路更加明晰，使他们在经济发展中首先考虑财税效益，每上一个项目都要先考虑能得到多少税收。这几年浙江省财政收入大幅度增长。杭州市1992年财政收入为16．83亿元，1997年增加到48．59亿元。

翁礼华说，传统的理财方法是，微观管住，宏观失控。过去财政厅管得很细，在事务堆里越陷越深，结果是拣了芝麻丢了西瓜。财政厅的理财思路是，抓住宏观，放开微观；近距离监督，变一家理财为多家理财，变财务人员理财为干部群众共同理财；财政厅所有出台的新政策几乎都是激励与约束兼容，形成了四两拨千斤的机制。如对财政亿元县市实行收入上台阶政策，即地方收入超过亿元，奖给县市30万元。在此基础上，收入每增加3000万元，奖励20万元。又如“两保两联”规定，地方收入增收部分的20％必须上交省财政，省财政将上交部分的3个百分点返还给县市，返还部分的2个百分点用于技术改造，1个百分点用于奖励。为了启动经济，1998年财政厅增加了1个百分点的技术改造返还。财政厅今年出台的政策都起到四两拨千斤的作用。